美國制憲的經過
美國制憲的經過
北美十三州爲了對外，早想聯成一個組織；但彼此都怕一有中央政府，便會喪失它本州的獨立，所以二十三次的努力均吿失敗。在一七七五年對英宣戰以後，勢不能不有一個統一的政治機關，乃由一七七六年的費城大會草擬一種憲章，稱爲「邦聯條例」(Articles of Confederation)，至一七七七年經十三州先後批准，一個新起的聯邦便於一七八一年正式成立。這新國得到歐洲各國的援助，竟在一七八三年逼得英國簽定和約，承認它的獨立。美國的武力革命至此已吿成功，可是國家的締造卻方纔開始；以後六年所遇著的艱險，比以前六年所經過的血戰，還大得多咧。
那時「邦聯」在名義上雖有宣戰媾和，訂約結盟，借款鑄幣通郵練兵之權，而各州在事實上都保有其獨立自由的主權，各定關稅，互爭航權，各謀拓殖，互爭彊界；外債無人償還，紙幣無法維持，千元鈔票僅値硬幣一元，經濟瀕於破產，外邦拒與通商，英國西班牙且連駐軍亦不肯完全撤退。外患堪虞，內亂復萌，爲爭界交兵者，已有八州，麻州且有窮民暴動，他州亦情勢洶洶，眞像華盛頓所說：「每州都有爆炸物，一星之火便可燎原」。英國人且直斥統一美國爲人類空前的幻夢，而斷定「無論在何種政府之下，它們（指十三州）絕不能成一團結之國，將互相疑猜，永久分裂，依著自然疆域，或傍海灣，或濱大河，或依湖山，一分再分，成爲無數小邦」。當時情形如此，無怪華盛頓在戰事剛結束後便感傷底說：「革命到底是福是禍，還待將來論定」。
因漢米爾頓(Hamilton) 、麥廸遜(Madison)諸人的努力，大陸議會乃於一八八七年二月請各州派代表到費城會商修改「邦聯條例」。除羅德島州(Rhode Island) 外，各州都選出它們的頭等人才來參加此會；自八十二歲的富蘭克林以至二十六歲的代頓 (Jonathan Dayton)，共五十五人，有三分之二是有政府實際經驗的。他們推華盛頓主席，在費城的獨立廳開了百天以上的秘密會議，一切直率的辯論和慘淡的籌劃，當時倶無人知，一直等到最後死的一個代表麥廸遜的筆記發表以後，世人始略知他們制憲的經過。這種緘默容忍，不衿才誇功，不使氣洩忿的作風，眞値得人景仰讃嘆。
這些代表都深知沒有一州能够獨力防禦外侮，保護海外貿易，改良內河航運同州際交通，並有效地鎭壓印第安人，因此均覺得需要一個有效率的中央政府。但是關於中央政府的形式職權，卻彼此意見分歧。州際的猜忌，南北的爭執，理想的衝突，大致集中於下列三點：
（一）大小州之互猜 蘭道夫 (Randolph)站在大州的立場，提出維吉尼亞計劃(Virginia plan)，主張設兩院制的議會，下院由人民直接選擧，上院由下院選出，所有行政司法人員均由議會選出。帕特森 (Paterson) 則代表小州提出紐澤西方案 (New Jersey Plan) 以與之抗，其案主張設一院制的議會，代表每州，而不論州民之多少。雙方爭論月餘，卒成一折衷方案，定立法機構爲兩院，上院代表各州，由每州各選二人組織之；下院代表人民，卽按人口比例以分配名額。
（二）南北的爭執 甲、黑奴問題：北部諸州主張黑奴在選擧時，不得列入戶口，但在課稅時，卻應計入；且以後當禁止黑奴輸入。南部各州以爲如此，則它們目前所受的影響是議員額少，納稅額高，將來所得的結果是勞工缺乏，農產萎縮，因而堅決反對。後始協議二十年內議會不得干涉黑奴之輸入，且每一黑奴入境，課稅不得過十元。至於戶籍問題，則以「五分之三的折衷案」調停了事；卽在分配議員名額與估計稅額時，俱將五分之三的黑奴列入戶口；例如某州實有白人十萬，黑奴十萬，則戶籍簿上作爲十六萬。乙、賦稅問題：北方諸州認爲下院旣可徵收直接稅，便也可以徵收出口稅；南部各州則以爲這是對它們烟草染料棉花玉米出口的一種打擊。經過很久的辯論，始決定下院不得征收出口稅，而有締結國際商約與州際貿易協定之權，惟該項條約協定均須經上院三分之二通過，方爲有效。
（三）貴族政治與平民政治的爭執 (Aristocracy versus Democracy) 漢米爾頓、莫里斯(Morris)、格里(Gerry)、雪曼(Sherman)等都認定產業為安定社會的主要因素，以爲人無恒產，必無恆心，便不能對自己的言行負責；因而主張採用間接選舉制，以防止不安分的窮人參政誤國。當時多數代表都贊成此說。但富蘭克林則根本否認這種理論，他很直率地說：他「生平所識的一些大無賴，有好多都是極富的無賴」。梅森 (Mason)更指出一種具體的事實，說：「已有八九州擴大其選擧權及於無產階級，一旦將其選擧權取消，人民將作何議論？」這些少數代表極力爲平民抗辯，結果雙方妥協，乃定出下列各項選擧方式：就是下院由人民直接選擧，上院間接底由各州議會選擧，總統由州議會選出之選擧團選擧，司法官則由總統提請上院通過任命之。至於選民資格之規定，則因州而異；凡在本州有選州議員之權者，亦有選擧聯邦下院議員之權。
經過一個酷熱的夏天，作了四百個鐘頭的辯論，大多數代表都同意採用制衡(Check and Balance)政策，使三權互相牽制，好一方面防制政府大權獨攬，損失了人民的自由；而另一方面卻可預防平民勢力之過度擴張，演成暴民政治以危及社會之安定。爭論已息，要旨已定，纔由大會公推莫里斯起草那最後的草案，他於一七八七年九月中旬草就，大會隨卽閉會，閉幕的時候，富蘭克林起立致詞，說：「我承認我對於這部憲法中的好幾部份，現在並不贊同，但我卻不一定知道我將來會對之永不贊同。我活了多年，經過許多事情，常有更豊富的知識或是更周詳的考慮，使我改變以前很重要的主張。我是愈老愈懷疑自己的判斷，愈尊重人家的判斷力……我承認這部憲法，因爲我得不著更好的，而且也不敢一定說它就不是極好的……我情不自禁地願會中仍持反對態度的諸公也和我一樣，對於自己完全不錯的見解，略加懷疑，而簽名於此憲法，以明白表示我們的意見一致」。這篇動人的演詞竟使三十九人簽署，雖尙有少數代表，如蘭道夫、梅森、格里等，拒絕簽名，但簽者已達四分之三，且每州都有，總算完成了制憲的工作。以後便送請各州特選議會，加以討論；如得九州批准，卽爲有效。
草案公佈後，社會紛紛討論，漸漸形成兩派──贊成憲法的「聯邦派」和反對的「反聯邦派」──前者偏重保守，希望有一强有力之中央政府可以作財產商業的保障；後者以李亨利 (Henry Lee) 、梅森、亨利 (Patrick Henry)、格里、亞當斯 (Samuel Adams) 等爲領袖，多係代表農村，酷好自由孤立者。反對派的主要理論，大致不外：（1）中央集權將漸使各州喪失主權，（二）貴族式的政治將不利出身寒微者的發展，（三）個人自由未得到充份的保障。在這種熱烈論戰之中，德拉瓦州 (Delaware)首於一七八七年十二月一致通過批准。紐澤西同喬治亞二州繼之於後。賓夕法尼亞並同康乃狄克兩州，在激烈爭論之後，也批准了。麻州也以九票的多數勉强通過。馬里蘭、南卡羅萊那，和新罕布夏三州亦相繼核准；到了一七八八年六月，已有九州批准，達到法定數目，憲法遂已生效。
在那討論未定的四州之中，有極强有力的兩州：一爲紐約，一爲維吉尼亞。在維吉尼亞，終以華盛頓、麥迪遜和馬歇爾三人的聲望，得以十票的多數通過。在紐約爭論最激，漢米爾頓、麥迪遜和（删去傑）約翰•傑伊 (John Jay) 三人先後在紐約報紙上發表八十五篇文章，鼓吹聯邦派的主張，後來合訂成册，名爲「聯邦主義者」(The Federalism)，這些論文一直傳到今天，仍是研究美國憲法最好的作品。他們也認爲那部憲法並非他們所願有的，不過就彼時人力所能做到的範圍而言，那就確是一部最好的了。後來紐約的憲法討論會終以三十票對二十七票批准憲法，那實在應歸功於這八十五篇大文。一七八九年四月，根據新憲所組織的新政府正式在華盛頓成立，那第一届下院便議定進口稅，把北卡羅萊那同羅德島兩州的物產列入外國貨之內，這兩州孤掌難鳴，無法抗稅，只得批准憲法，加入聯邦；等到羅德島州在一七八九年五月接受憲法，北美合衆國纔算建設成功。
有七州的批准曾附有修正案，第一屆國會乃根據那些提議，草成修正案十二條，送請各州討論，一七九一年一共批准了十條，就成爲那有名的「人權法案」(Bill of Rights)。這些條文保障了美國人民信仰言論同出版的自由，使他們不至受無理的檢察或拘捕，不至出過重的罰款同保釋金，不至受殘酷的刑罰同無償的損失；而且保障各州使其不受中央政府之過度壓迫。
美國制憲的經過大抵如此。値得我們注意的有下列幾點：
（一）制憲的時候，美國還沒有政黨。那些代表都是用間接選法擧出來的一時英賢之士，他們除了爲國家立大法，爲人民謀保障之外，心中別無他念。
（二）會議絕對秘密進行，一切外界的惡勢力同不負責任的高調偏見，都影響不到那些代表，所以他們能够就事論事，毫無顧慮。
（三）代表少，大多數都是些飽經事變的超然人物；所以能互相讓步，不至於彼此勾結，徒爭意氣。
（四）憲法上的重要條款都是依據美國的習俗同普遍的信仰；例如三權鼎立早見於維吉尼亞的州憲，人權法案實脫胎於馬里蘭州的州憲，總統選擧法也是以馬里蘭州的議員選擧法爲藍本的。沒有一條是從外國搬來的新花樣或是少數人想出來的怪主意，大多數的民衆自然能了解信任，加以擁護。
（五）憲法能够委宛曲折底將政府人民雙方顧到，把中央地方妥爲安排，使政府的大計不至爲浮囂之暴民所阻，而人民的私生活也絕不會受到極權的干涉；同時地方中央沒有絕對命令服從的關係，可以分權合作，相得益彰。
（六）起草人沒有一個迷信世界上有什麼亘古不變的主義，所以規定了一種並不繁難而卽可修正憲法的辦法，使國家大法可以隨時改進。當時不贊成的人也可用將來有修改之可能而暫緩立時之反對。
（七）草案由各州自由討論批准，雙方都用辯論說服方式，絕未施用任何政治壓力；一一通過，它自然會發生道德上的拘束力。
（八）草案並非由全民直接批准，也未曾盜用任何全民會議的名義來作虛僞的投票表決。當各州分別召開憲法商討會的時候，所有十三州成年男子之參加此項選擧者實不過四分之一。在那敎育尙未普及的時候，人民是「可與謀成，難與慮始」的，所以這種辦法實是合理有效。
美國憲法的本身實在並不十分高明，它的理想不如法國革命時代那些旋制旋毁的憲法，其辦法也趕不上克倫威爾（Oliver Cromwell）玩的那套「政府工具書」(Instrument of Government)；若與德國的威瑪憲法 (The Weimar Constitution)相比，差得更遠。然而那些歷史上的文件均不足以安邦定國於一時，美國這部很不邏輯的憲法卻偏能導致美國一百六十年的繁榮，並似乎還能保證美國未來的富强。這個道理安在？怕只有在上述八點之中尋找答案了。
柏克(Edmund Burke)說：「國家是慢慢長成的，不是一旦創造出來的」。所以老實講：政治都是些因時制宜的設施，是沒有甚麼歷久不變之基本大法的。那全世界民治發祥地的英國至今還沒有一本成文憲法，卽其明證。不過這不是新興國家所能做到的，所以美國革命之後，只好萬不得已底頒定一種憲法。如來說：「法尙可捨」，他用這種精神說法，所以能使億萬人發菩提心。美國的先賢也用這樣的精神制憲，所以那長僅四千字的文件能够傳至今日，仍是光芒萬丈。
（民四十二年 • 「反攻」第八十五期）
編者按：本文出自中央日報刊行的《沈剛伯先生文集》下集，經基金會校對，修正錯誤、添加註解，與讀者分享。