實現民治的幾個基本條件
實現民治的幾個基本條件
代議式的民主政治是近代的產物，與古希臘羅馬的城邦民治並無關係。它乃從實際社會經濟生活中慢慢滋長而成，絕非根據任何學說製造出來的。它的實現須具備四種條件：一必要有一種具有歷史性而爲國人所共知共信的機構，可作改造利用的根據；二必須有尊重法律的習俗，使大家都用法律來解決政治糾紛，而不以政治去影響法律的行使；三定要社會進到工商業高度發展的階段，培養出平民團結的力量；四還得經過一個沒有外患的長時期，讓國人可以集中心力，從容大膽底來試驗改進。四種條件齊備，方能慢慢形成一種植根深厚，運用靈活的民主制度。苟缺其一，便是任何偉大政治家，採用任何崇高理論，也無法在短期內使其完成。今且略考史乘，試證此說。
一
號稱世界「議會之母」的英國議會並非十七世紀的革命黨建立的，他們實際還曾加以摧毁；也不是十三世紀的爵主們創設的，儘管他們確曾給以較新的生命。它實是盎格鲁撒克遜（Anglo-Saxon）時代的舊物，經羅曼王朝（Romanesque Dynasty, 9-13 世紀）加以封建化了的一個獻替可否，決定國策，以立法而兼司法的機構；組織旣不完全合理，實際更非代表人民。不過人們看慣了那幾百年的老東西，便習焉不察，從情感上把它當作一個神聖莊嚴必不可少的物件；縱有少數人看出它的弱點，也因爲是祖宗成規、未敢藐視。所以任何新花樣，只要透過了這個機構，便是易君改制，變更宗敎，也能得到人民的接受服從。若能運用偸梁換柱的妙法去改革它的組織，擴大它的職權，而絲毫不變其外貌，改其名稱；大多數人民依然覺察不出那是革命，也就不會對之起疑慮之心，生反抗之念。七百年來，英國的政客們革命也好，反動也好，共和也好，復辟也好，沒收財產也好，壓迫人民也好，只要能挾國會以令人民，是沒有一次不成功的。因此英國人玩政治，只是想法子來控制議會，絕不耍刀弄槍，也不盜竊寳座，更不要變更人民恬靜的生活以動搖國本。只有克倫威爾（Oliver Cromwell）那次革命是例外，他的事業件件成功，惟有政治試驗卻是完全失敗咧。這些人要控制議會，自然也免不了吹騙並用，賄賂公行，結黨互鬨，立異相傾，使盡卑劣險詐的伎倆。但那只是些政客們自己的權利之爭，並不影響到百姓的生命財產；狗咬狗原是很平常的事，何必管其孰是孰非，誰成誰敗？只要牠們一樣地會看守大門，不咬主人，也就够了。況且他們旣要假借名義，以人民代表自居，勢必各圖拉攏一部份民衆來作其政治資本；所以勝利無論屬於何方，總會有某一部份的人民蒙其福利；至若他們的動機是否純潔，那就不必問了。
英國的議會就這樣地在這些政客利用之下，逐漸改進；英國也就在那些權利爭奪的政變之中一步步地走入民治之途。最先由貴族把持那個封建集團的議會，以維護英國傳統的民法爲名來保持擴大他們的特權，使安茹王朝（Angevin dynasty）的諸王無法把大陸上的專制作風帶到英國。玫瑰戰後，人心厭亂，條頓（Teuron）諸君乃擢拔中產階級，利用下議院爲其統一法令制裁貴族的工具，而使英國成爲近代化的民族國家。後來斯圖亞特王朝（Stuart dynasty）不知控制議會，貴族中之狡黠者乃各號召中產階級以與國王鬪，或與地主鄕紳結爲一黨，或與工商界的大亨聯成一氣，政黨之壁壘森嚴，選擧之競爭激烈；經兩百年之互進互退，而確定了責任內閣與地方自治的制度。等到產業革命以後，勞工階級受盡了刺激和引誘，得到了組織與知識，也就有了政治企圖。於是出身中產階級的政客們乃撇開貴胄，轉聯平民，以圖掌握大權，經過好幾十年的擾攘，到底把議會變成了一個眞正由全民選擧產生的代議機構，而完成了民主政治。
「議會造成了英國，並非英國造成議會」，這話是千眞萬確的。但是這個造成英國的議會，其本身演進，並不曾根據任何學說、預定任何目標，只是些善於應付現實，順着潮流「混」(Muddle Through)的政客們混成的一種新舊夾雜，富有彈性的制度。像洛克（John Locke）、邊沁（Jeremy Bentham）那般人的政治哲學，只是把旣成事實加以合理化的些論文，略加粉飾引伸則有之，絕非離開現實而徒談理論。英國只有莫爾（Thomas More）的烏托邦一書纔是純粹的政治理想，陳義雖高，而對於英國的實際政治從未發生過毫末的影響。
「混」是沒有定見的，儘可邊走邊看，隨錯隨改；「混」是不問是非的，自可見風轉舵，枉尺直尋；「混」是不講邏輯的，易於涇渭合流，兼容並包──「混」之時義大矣哉！固難怪英國人把它當作政治成功之秘訣的。不過「混」也得有種「混」法，那就是一定要在法律範圍以內；儘可傅會例證，絕不能明背條文，像星室法庭(Star Chamber)、北方議會(Council of the North)那樣地法令嚴明，僅能尊君威於一時，反不如科克(Edward Coke)、漢普登(John Hampdem)一味底小題大做，倒可伸民權於千秋呢。除此之外，還得要有長久的歲月和安定的環境，可讓大家輪流底「混」，甲黨混垮了台，便讓乙黨換個方式來混，乙黨混誤了事，就仍以還之甲黨，積年累月，愈混愈巧，方可混出一套玄妙的方法來。若是事變緊急，國勢阽危，非立應巨變，限日計功不可，則「混」的技巧便無從施展了。英國得天獨厚，宛在水中，拿破崙一流的人不能把鐵騎勁旅空運過海；所以英國人儘可關起門來，慢慢底試驗新制，調整舊法，從錯誤經驗中演繹出一種切合國情的制度，從紛歧意見中歸納出一種微妙靈活的辦法，從鬪爭中養成一種傳統的政治道德，從現實裏產生一種崇高的政治理想，積數百年之經驗而習與性成，方能公國事於大衆而與之慮始，聚烏合於一堂而控縱自如，處常而時自革新，臨變而便能立斷，擧一切國計民生之大政皆由議會決定推行，而左之左之，人民宜之，右之右之，人民有之，爲政如此，眞庶幾乎可嘆觀止矣！今日所有英語集團國家的民治制度實在都是像這樣由整個民族從長期實驗中親自體會出來的。
二
現在再就那些未能全備上述四種條件的國家之中，擧法國爲例，來看它試行民治的成績。
歐洲大陸上的舊觀念老以爲君威不振，則國勢必弱；及路易十四的霸權沒落以後，法國人始羨慕英國的人民自由，國家强盛，二者竟能並行而不背，於是衆口一詞底要求改制立憲，遂於一七八九年恢復了各級會議。那個已經死了一百七十五年的機構，其魂久消，其鬼不靈；能復其名而不能得其用，也是理所必然。果然一開會便大鬧其組織問題，而改號國民會議。一個草莽好漢尙且行不更姓，坐不改名；現以一個至高無上爲國家命脈所繫的機構竟被人弄得十年之內，四易其名，還能望人民對它起愛護尊敬之心嗎？缺乏一個有歷史性的機構以維繫全國的人心，可算是法國民主制度先天帶來的弱點。後來費了百年的經營，又得到產業革命的靠助，纔勉强把議會的尊嚴樹立起來。至若運用它的技巧，則至今猶未養成；照現在那種多黨政治實行的情形看來，似乎在最近的將來也無法養成。
法國人設議會百有餘年而迄今未能善於運用，其原因大槪不外兩種：一是內在的，一是外來的。內在的原因就是法國人傳統的法律觀念根本不十分宜於推行民治。法國人向沿羅馬帝國之遺俗，視法律爲提高政府威權之具，而卻無羅馬帝國之實力，從未能頒布劃一之律令。在革命前夕，全境所用法律尙有四百種左右之多，矛盾百出，寬嚴懸殊，使良民無所適從，奸人易於舞弊，當然令一般人對法律生了憎惡之心。後來拿破崙頒行的法典雖極合國情，而其主旨仍在提高治權，並非保障人權；從此法國的法律遂永爲政治工具，受政治之支配，隨政治而變更，與英美法律之爲政治淵源，人權基礎者，恰恰相反。英美人根據法律來革新政治，可使問題比較具體，解決比較容易。法國人根據學說來變更政治，就自然會牽涉廣泛，解決困難。因爲任何一人一派所倡的政治學說，絕不像一加一等於二的數學公式，可以放諸四海、懸之國門，而使人無異詞；也不會像從風俗習慣演變而成的法律，易爲一般人所接受。甲派旣可據其學說以攬國政，則乙黨爲何不能出其新論以謀改造？況且政治的理論愈高，便離開現實愈遠，愈難爲平民所了解；學說的體系愈密，則罅漏愈多，愈易爲敵黨所攻破。像孟德斯鳩和盧梭那些大醇小疵的學說，以之發動革命則有餘，用以締造新邦則不足。不得已而用法律的威力去謀政治的安定，則那些根本否認在朝黨的政治理論之人，勢必連法律而亦加藐視：一旦有機可乘，便奪取政權另製新律，以箝制異已。這樣底循環報復，以暴易暴，將令國是永無底定之日。總之法律跟着政治走，便失去它應有的道德力量，而成爲强權制裁；用强權去行民治，寧非南轅北轍？至多只能做到維持秩序，絕不足以激發人民的政治熱忱，使其殫智竭力以盡忠於國的。
外來的因素是法國的天然地位造成的。它一個大陸國家，四面皆敵，政局稍有不穩，便爲强隣所乘。當革命初起，奥普誤認法國君權之削弱爲國家之將衰，密謀侵略，相約進兵，自一七九二年起，戰事旋停旋發，歷二十餘年而始定；法國的領土雖未喪失，法國的革命卻因此變質。因爲救亡圖存，只得整軍經武；整軍則政府之威權自然加高，經武則人民之自由勢必減少，於是一切設施遂皆爲軍事之配合。爲應付一七九二年之戰爭而廢君改制，因抗拒聯軍之入侵而行恐怖政策；有境外之大捷，便生執政之荒淫；有一七九八年之二次聯軍，便有一七九九年之政變；軍事大勝，則拿破崙因之稱帝；軍事慘敗，則路易十八遂得復辟──擧二十餘年之重大改變蓋無一不爲戰事之反映。革命之遭遇如此，自由平等之說遂於不知不覺中束之高閣矣！
第三次共和成立以後，大戰雖多年未發，而戰爭威脅仍無時無刻不縈繞於法國人夢魂之中，使他們不能專心從事於政黨制度之調整改進以謀法國政局之安定。況且戰爭之禍並不隨軍事行動而同吿結束，人口的減少同資產的損失，恢復已屬不易；而心理上的影響尤非歷時數十年所能盡除。謹愼者怵於軍人之黷武而欲削減政府之權，氣盛者切齒敵國之仇而增崇拜英雄之心，前者不講效率，後者不能容忍；本此兩種各有所蔽而難於調和的心理去弄政治，當然互相疑猜，各不相讓，絕不能商得各黨之團結，共建有力之政府。但看那毁憲稱帝的拿破崙可以埋骨首都，永受萬人之膜拜，賣國苟全的老貝當（Philippe Pétain，二戰時期與希特勒合作，因叛國被判死刑，戴高樂改為終身監禁）可以全身免刑，竟備五福而善終，便可知這兩種病態心理在法國之爲如何普遍矣。建築在這樣病態心理上的民主制度，當然是病態的民治了。
除開像瑞士挪威一類的些小國而外，所有新舊世界上非英語集團國家所行的民治，幾乎全是病態的；病狀雖各不相同，病源則大體相似，就是它們全沒有能够具備上述的四種基本條件。
三
反觀中國究竟何如呢？
「民爲邦本」的話，九流十家的學者沒有一人明白底反對過，政治的主要任務在乎養民，幾千年來的帝王也未曾有人加以正式否認；所以我們實在可以肯定中國傳統的政治爲民有民享的政治。不過不求民治而但圖藉君治以實現民有民享，實是與虎謀皮；就是那歷史上傳爲美談的貞觀之治也距離此等地步甚遠，它時代的政治成績還够得上用這種標準去衡量嗎？
古人雖未想到民治，卻很重視民意，而認爲表示民意的「議」可以「盡天下之心，拜天下之謀，兼天下之智」。孔子雖主張「庶人不議」，但那正可證明他是認爲士大夫可以議的（其實一百二十年前的英國也還是庶人不議的！）。到了孟子，便進而要求君主在行使富貴生殺之權的時候，應當徵詢「國人」的意見，不過他卻未曾說「國人」該用何方式，經何機構，去把他們的主張上達政府。戰國初年法家所僞造的管子書中也說：「民別而聽之則愚，合而聽之則聖……是以明君順人心，安性情，而發於衆人之所聚」。他們並想出一個可以「合」「聚」衆人的機構，而亦託之於管子，說管子曾建議齊桓公立「嘖室之議」，用它去「察民所惡以爲戒」：這個假想的「嘖室」簡直是個代替私議的公議機關了。
戰國諸子所稱述的種種類似議政的專門機構確是於史無徵，但是至少在春秋時候，確有一種兼作「議執政之善否」的場所，那便是鄕校。鄭國的人們就常在那裏評論國政，曾經惹得然明（鬷蔑，字然明）起火，要連那個學校都毁去；可是子產偏要把它留着，讓人民昌言無忌，他好「聞而藥之」。也許由於這個榜樣樹得太好，竟使歷漢宋以至明末的學校都成了讀書人議政之處，從那兒曾經發生出很多轟轟烈烈，可以驚天地泣鬼神的事件。中國受了兩千多年的專制，而民貴君輕之說猶能存在人心者，端賴此耳！黃梨洲（即黄宗羲）便根據這個有歷史性的機構，主張「天子遂亦不敢自爲是非而公其是非於學校」，若中央「政有缺失，祭酒可直言無諱」，「郡縣官政事闕失」，郡縣的學校可以「小則糾繩，大則伐鼓號於衆」。向使他這種主張變成事實，則中國豈不也在十七世紀便同英國一樣進入了議會政治的階段嗎？那固然還算不得民治，但與民治也就只差一步了。
英國貴族集團的議會憑藉它合法的政治地位，同專制鬪了四百多年，並非每次都得到人民的支持，而終能節節勝利，奠定了代議制的基礎。我國讀書人集團的學校沒有政治的保障，空與專制作了千餘年鬪爭，縱然每次都得到廣大民衆的同情，卻仍步步失敗，而國家也隨之亂亡。二者成敗不同的原因頗多，最主要的依然是內在的法治觀念不健全與外來的邊患戰禍太多有以致之。
古時的法原包括禮刑二者而言。當時「制禮以明分」，使「貴賤有等，長幼有差，貧富輕重皆有稱」，便可進而使「農以力盡田，賈以察盡財，百工以巧盡器械，士大夫以至公侯莫不以仁厚智能盡官職」。這實在是對於各種有固定階級職業的人一種權利義務的明白規定，要是眞能照辦，未始不可以「養人之欲」而息人之爭，再輔以賞罰嚴明之刑，當然可以作爲治國之法。等到封建社會崩潰以後，原有的固定階級已不存在，所謂禮者便失去意義而成爲倫理學上的種種德模，其僅存之具體的表示只是那些裝點門面，不足以「守其國，行其政令」的「儀」，而所謂法者便只是「刑」了。二千多年的統治階級就只用「刑」以爲其「一民使天下」之法，這與英美所用的保民制政府之法適成相反。就是這樣的法纔使孔子有民免無恥之嘆，子貢有「託法而治謂之暴」的議論。旣是把法當作政治武器，當然會產生「生法者君也」的理論，而帝王便可隨時以其喜怒來變法立法；於是乎朝令夕改同爲天憲、雨露雷霆莫非帝恩，而人民遂莫敢偶語矣。縱然偶有一二賢君眞能「令於民之所好而禁於民之所惡」，那也只能收效於一時，絕非定計於百年；因爲「人亡政息」乃人治的必然結果，所謂待「堯舜至乃治，是千世亂而一治也」的話，實在是於史有據的。直至十七世紀而上國衣冠淪於夷狄，彼時學者如黃宗羲、唐甄等始看出儒家的仁義禮樂，道家的任天無爲，法家的尊君重國──擧一切封建時代產生的政理治術──均不足以防政治之腐化，保民族之獨立；乃倡反專制，反集權，反人治之說，而認爲必「有治法而後有治人」，直斥那些「拘於君臣之分，溺於忠孝之論，厚責其臣而薄責君者」爲腐儒，且大聲疾呼底說：「自秦以來，凡爲帝王者皆賊也」。中國至此纔算有了由法治以進入民治的學說，可惜這種因異族侵入而激成的學說終爲異族專制權術養成之腐敗士氣所湮沒，而未能在一般人的思想上發生作用。
其實中國的政治演變因外患而停滯退化者，並不只此一次。自幽厲以來，便沒有一代不是忙于邊防，勝則非帝王專制，卽藩鎭跋扈，敗則由戍卒的逃亡釀成流寇的大亂；兩千多年來，老是因邊患而引起內亂，轉因內亂而增長邊患，縱不國破種亡，亦是民窮財盡。永不能偃武以修文，還談得上貴民而輕君嗎？單就百年來的近事而論，自洪楊起事以來，何嘗有一次政變內亂不是由外國人導演操縱而成？每逢國是將定，便遭强隣深忌，不是出面干涉，便是發動漢奸，務使一切建設的始基破壞淨盡而後已。於是善於諷刺的英國人便可很俏皮底說China同Chaos兩個字太相像了。天啊！孰實爲之？孰令致之？人爲刀俎，我爲魚肉，奈之何哉？奈之何哉！
四
然則中國將永不能完成民治乎？這卻不然！議會雖非中國的舊制，但士大夫之自由議政和政府之詢及芻蕘卻是中國的舊俗。我們缺的只是這個機構的組織同運用它的技巧，這些都是假以歲月，便可從實際經驗中得到領悟改進的。苟能太平二十年，生產大量增加，敎育眞正普及，彼時民衆自動的組織同其政治的自覺心與判斷力均相當提高，也就不會再允許這代議機構不名符其實了。照四十年來政黨演變的情形看來，多黨制大槪不至於在中國產生，遲早總會發達成相當健全的兩黨或三黨制；不重蹈法國多黨紊亂的覆轍，是大可預先引爲自慰的。
目前國已不國，在未把大陸完全從蘇俄手中收復以前，當然還談不上這些問題。不過世界局勢總不會永不澄淸，斷無再來個十年二十年冷戰之理，彼時肅清賣國奸黨，妥爲運用外交，便可集中全民的力量來從事於民治建設過程中最難的一項工作；那就是要將法治確實建樹起來。這似乎應該從下列幾點着手：
（一)只從政策上談政治，無論一國的政黨如何衆多，無論各黨的主張如何分歧，大家對於國本所在的地方總得共同承認；不然，就無法做到政權的平和轉移了。要如此，便只能從政策上分黨，不能從主義上分黨以致動搖社會的基礎。英國的保守、勞工兩黨儘管左右相去很遠，然而都承認君主政體同國家敎堂。至若美國的兩黨根本無大懸殊，更不必說了。三民主義確是三百年來中西學說共同的趨向，是百餘年來世界文化的結晶，至少在中國可行之四五十年不變，目前實在用不着另標主義以增糾紛。至於實現這三種主義的政策，則未始不可有先後緩急之不同，見仁見智之各異；若能各具方案，交相攻錯，或反可相得益彰，而進步愈快。
（二）純以法律解決政爭，政治活動與鬪爭不過是人類多種活動闘爭中之一，他種的活動鬪爭均須受法律的限制裁判，何爲政治的活動鬪爭獨爲例外？寧非極不理智，不可思議之事？以後若欲養成政治上「其爭也君子」的作風，非把法律當做超政治超黨派的最高威權不可。若老是只問目的，不擇手段，只論成敗，不管法律，則無論動機如何盡善，成就如何盡美，終是成則爲王敗則爲寇的做法，只能滋亂，絕不能息爭的。湯武尙有慚德，而況無湯武之志者乎？在英美各國，不特政黨的爭執同勞資的糾紛一切以法律爲其最後之決定；乃至人民往往可在法庭控吿政府，政府敗訴而亦不失其尊嚴。必須做到這種地步，而後算得民治實現。
（三)用互相寬容的態度來和協政府與人民，這話可分作兩面講。在人民方面當知富强非可立致，積弊惟能徐除，世上絕無超人組成的政府可使人皆得其所；人民也就不該因爲愛深望切而對政府求全責備，更不應吹毛求疵，將己所不能之事責諸政府。況且政治本是大家的事，固不必事事諉之政府，苟人人都不做那必「待文王而後興」的凡民，則政府縱不欲推行民治，也不可能了。至若政府方面，則應知政治是針對現實，解決問題，並非照本宣科，闡揚主義的；一切擧措都直接影響到人民，當然任何匹夫匹婦均可說話。因爲在政治理論上雖有先覺覺後（孟子：天之生此民也，使先知覺後知，使先覺覺後覺也。）之事，在政治實施上便只有「因民之所好而好之，因民之所惡而惡之」的一種作法。假使有主張爲多數人所不解，政令爲多數人所不願者，則縱令那種主張所慮甚遠，那種政令能見其大，而行之不得其時，施之不得其法，其咎仍在政府。從前沃波爾(Robert Walpole)因英國與論之反對而改變其很正確的外交政策，他說：主人堅持己見，不准僕人肆行其志，則我這個僕人便理應跟着他錯；這纔是民主政府應有的態度。
總之爲君難，爲民亦不易；幾千年來政治上的一個難題就是個人與集團關係的調整，自由與威權衝突的調停。要絕對做到冶道德政法於一爐，致人己家國於一貫，人類迄今實在還未創造出這樣的制度；不得已而求一與此較近的，便只有現代的民治。因爲它確能破除統治者和被統治者對峙的關係而把政府人民合爲一體；卽政府用法律所賦之權，來執行民意，而不違背民心，人民盡法律規定之義務，去支持政府，而不指摘政府。要雙方能誠信相孚，彼此無間，則惟有都從「忠」以律己，「恕」以待人做起。若握政權者仍以天亶聰明作民父母的地位自居，而爲人民者又以「無所司牧，濛濛淳淳」的情況自處，則「上下一日百戰」，永無推行民治之可能矣。
（「民主評論」第五卷第四期）
編者按：本文出自中央日報刊行的《沈剛伯先生文集》下集，經基金會校對，修正錯誤、添加註解，與讀者分享。