蘇聯：憲法與實際政治
蘇聯：憲法與實際政治
近代社會之基礎建立於個人。文明國家憲法之制定莫不本此精神，以個人利益為前提，保障個人之權利，限制政府之職分，舉凡政府之更易、政策之變換，皆取決於公意；使統治者不能逾越範疇，被治者得以暢抒己見。此種民主政治之作風，起源於西歐，漸及於全世。然蘇聯之情形，卻完全相反。其統治階級以暴力劫持政權，除非革命，永難推翻；憲法須經統治者批准，一切獨裁，權力無限；或有異議，罪同叛國；個人之價值，由其領袖判定，人民惟有絕對服從，始能享受統治階級恩賜之權利。
自蘇聯統治者之觀點看來，憲法之制定有下列幾點作用：
(一) 明言政府組織。一切中央及地方之權力系統皆對獨裁者之意志負責，然由憲法形式出之，可使其統治權更加合法而且穩固。
(二) 對內對外收宣傳之效。所謂「無產階級專政」，即圖指出反對者已不復存在，統治階級即為人民希望之化身。彼等之憲法為世界上最民主之憲法，西方之憲法僅為資本家獨裁之保障。在蘇聯憲法之幻想社會中最終權力在於勞動者之手，而不在狹隘之統治階級，所有競爭皆可解決，使共產黨以外不滿現狀者寄予無限希望。
職此之故，蘇聯統治者遂以憲法為上昊，每有所圖，必以憲法形式出之。
一、制憲會議之解散
蘇聯憲法史為一表面與實際日益相背之歷程。制度之發展趨向於中央權力之集中，鎮壓機構之加強，對黨內黨外反對者之壓服，最高領袖之神聖化，早期平等主義傾向之放棄，組織堅固而有階級性社會之定型，新蘇維埃愛國主義之代替世界主義等等。所謂蘇維埃生活方式之固定，使憲法之條文日漸失其真實性。
蘇聯早期憲法之發展，顯示共黨對憲法從未具有若何熱誠。一九一七年十一月七日共黨初獲政權，首由全俄蘇維埃會議頒布設立一「臨時工農政府」，以「人民委員會」名義統治，「直至制憲會議產生為止」。共黨在攫得政權之前，曾對克林斯基(Kerensky)政府延遲召集制憲會議力致抨擊。克林斯基政府由於共黨及其他黨派之壓迫，宣布一九一七年十一月廿五日為制憲會議選舉之期。共黨一旦大權在握，不能遽毀前言，但亦不願有一不合作之議會。列寧曾主延遲選舉，但經黨內詳密計議後，決仍舊進行，惟議會如與共黨為難時，則「以武力解散之」。
選舉情形相當自由。共黨得票百分之二十五，溫和之社會主義派佔百分之六十二，其中大部分為社會革命黨(Socialist-Revolutionaries)，其餘百分之十三為軍官階級、其他中產階級與保守派。共黨選票集中於莫斯科、列寧格勒及其他工業中心，社會革命黨勢力則遍及於農村。
一九一八年一月十八日，制憲會議在彼得格勒之陶萊德宮(Tauride Palace)召集第一次亦即唯一一次之會議。會場為共黨親信之水手及紅軍嚴密把守，但仍不能把握場內議案之進行。共黨與社會革命黨左翼聯合僅得一三六票，社會革命黨右翼則有二三七票，可控制全局。共黨與社會革命黨左翼遂退出會議。其他議員繼續討論至深夜。翌晨五時，領袖衛隊之水手入告會議主席謝諾夫(Chernov) 謂：「衛士已倦」，請議員即刻離去。議員退席，擬於次日重聚，孰意議會即從此停止。
一九一八年一月十九日蘇維埃中央執行委員會以議會「掩護小資產階級之反革命，企圖顛覆蘇維埃政權」為由，下令解散制憲會議。一九一七年制憲之舉，至此告終。
一九一八年一月廿三日由共黨及社會革命黨左翼所控制之第三次蘇維埃大會集會，贊助解散制憲會議之舉。會議主席共黨黨員之斯維德羅夫(Sverdlov)宣布：
「制憲會議之解散，必須由真正代表工農利益之唯一統治機構—全俄第三次蘇維埃大會代行其職權。....
中央執行委員會及人民委員會已確切取得獨裁之地位....吾人認為在社會建設期間需要一獨裁政權....
以保證社會主義之勝利。」
一黨專政之理論由此明白揭示。臨時政府及制憲會議既已取消，共黨控制蘇維埃大會及政府機構，欲得憲法以為掩護，新憲法之議，於焉開始。一月三十一日大會結束時，一致通過取消「臨時工農政府」，此後以「俄羅斯蘇維埃共和國工農政府」握最高大權。
二、一九一八年之憲法
一九一八年一月廿八日，蘇維埃大會決定以憲法之形式宣布此等轉變，宣布蘇維埃社會主義共和國為一「建築於俄人自由聯合之原則上之蘇維埃共和國聯邦」。其最高組織為全俄蘇維埃大會。大會選出一中央執行委員會，於大會休會期間行使最高大權。人民委員會「全部或一部之選舉與解散」由蘇維埃大會或中央執行委員會決定之。「所有地方事務」統由地方蘇維埃處理，但高級蘇維埃保留「調節地方蘇維埃間之事務，及解決彼等相互間可能發生之異議」之權。
中央執行委員會受任草定憲法。一九一八年四月一日產生十五人委員會，由斯維德羅夫主席，草定最後方案。此次制憲有非共黨人士參加，且此時共黨之紀律亦較寬疏，故憲法之態度較為寬大。在斯維德羅夫及史達林控制之下，最後決定地方蘇維埃服從中央，最高政府組織集中立法及行政權，拒絕工團主義之趨向，以民族疆界為原則，組織聯邦共和國，承認工人階級為共產制度之主要分子。
一九一八年七月十日，全俄第五次蘇維埃大會最後通過俄羅斯社會主義蘇維埃聯邦共和國(RSFSR)之憲法包括兩大部分：第一部分為被剝削之勞工階級權利宣言，說明新制度之政策，批准其所採用之特殊行動；其餘部分解釋新憲法之一般原則，敘述新政府組織之形式。其原始目的，為建立斯維德羅夫所謂之「無產階級專政及強有力之中央集權政府」。所謂剝削階級包括商人、修道士、教士、舊制度下之警察及其他皆被褫奪公權，不准參加公務。所有中央及地方大權，皆授之於工人階級及其在蘇維埃之全權代表。
權利法規有階級性。一切言論、出版、集會、結社之自由及教育之權益，皆屬於勞工階級。工人有信教之自由，但教會須與政府分開，學校亦脫離教會。義務亦與權利同具階級之分別。普遍須服兵役，但「執干戈而衛革命之榮譽」則僅屬於工人階級。工作亦為每人必具之責任，「不工作即無飯吃」。
關於政府組織，最高威權屬於全俄蘇維埃大會，大會由工人蘇維埃之代表(每二萬五千選民有一代表)及省蘇維埃之代表(每十二萬五千居民有一代表)組成。此等比例有利於工人階級，農村代表之間接選舉可使佔有大多數之農民不致在蘇維埃機構中獲壓倒之勢力。
全俄蘇維埃大會休會期間，最高大權在於中央執行委員會(VTsIK)，由大會選舉百人以下組成。中央執行委員會有權指定一人民委員會領導政府及行政上各部門工作。十八個委員會中，每會由一人民委員任主席，有最後決定權。其僚屬如與人民委員意見不合時，可訴諸人民委員會或中央執行委員會主席團。全俄蘇維埃大會及中央執行委員會擁有一切大權，凡「彼等認為屬於職權範圍之內者，皆可作任何決定」。
全國中央組織之下為各級地方蘇維埃。有區蘇維埃、省蘇維埃、郡蘇維埃、農業區域蘇維埃、及村蘇維埃等。較大工業區蘇維埃直接派代表參加區或省之蘇維埃會議，人口在一萬以下之鎮市則派代表參加郡蘇維埃。每一地方各有其蘇維埃及執行委員會。
地方政府之責任，敘述甚為模糊。憲法力矯地方自治之趨向，由預算可以看出。規定中央及地方稅收之權，操之於全俄蘇維埃大會及中央執行委員會。地方蘇維埃雖有厘定「純屬地方需要」稅收之權，但其預算須經高級蘇維埃同意。所有各地方蘇維埃之預算，皆須經中央執行委員會及人民委員會之認可。故此憲法雖名為聯邦，實同中央集權之統一國家。
當此憲法於全俄第五次蘇維埃大會提出時，斯特克羅夫(Steklov)曾稱之為「未完成之作品」，其最顯著之不完全處為對制定憲法及把握政權之共黨未涉一言，正如一齣戲劇缺少主角或主角未曾露面。此時其他社會主義黨派雖尚存在，共黨已漸趨獨握大權。
三、帝俄版圖之恢復
由於內戰及聯盟國之干涉，使俄之憲法具有嘗試及過渡性。其時共黨勢力大部侷限於俄羅斯本土，重獲帝俄版圖之工作尚待完成。共黨初以內外受敵，自顧不暇，為權宜計，暫允帝俄所屬各異族獨立。共黨並無誠意，一旦力量充分，即圖復加併吞。如一九一七年十二月三十一日承認芬蘭獨立，次年一月廿八日共軍及芬蘭紅軍即聯合取得赫爾辛基(Helsinki)，成立芬蘭社會主義勞工政府，三月一日，訂友好條約。但進一步攫取政權，卻遭意外反抗，共黨被逐。一九二〇年再訂和平條約，芬蘭之獨立地位，始得確立。
波羅的海其他國家情形亦大體相似。共黨革命時，立陶宛為德國佔領，拉脫維亞及愛沙尼亞曾建蘇維埃制度，旋為德軍解散。一九一八年德軍戰敗，各地正欲建立蘇維埃之民族政府，共軍已乘虛而入，宣布所有波羅的海沿岸國家為蘇維埃共和國，並由蘇俄立予承認。各地起而反抗，得英及聯盟國之助，驅逐共軍。一九二〇年俄只得訂約承認三國獨立。
在白俄羅斯及烏克蘭，共黨勢力之建立較為順利，且臻穩固。一九一七年十二月，反共之白俄羅斯政府為共黨推翻，另建蘇維埃政府。一九一八年二月德軍侵入，推翻蘇維埃政府，扶植一傀儡政權。一九一八年十一月歐戰停止，共軍佔白俄羅斯，推翻德所建政府，另於一九一九年一月建立白俄羅斯社會主義蘇維埃共和國。此一新政府為純粹之共黨產物，由俄共第六次西北區域會議建立。第六次西北區域會議旋受命於黨中央委員會，改為白俄羅斯共黨第一次會議，選出白俄羅斯社會主義蘇維埃共和國組織。
烏克蘭共黨之發展，更為完備。一九一七年烏克蘭政黨大聯合組織中央政府支持俄羅斯聯邦內部之自治。史達林曾謂此一政府建立於「小資產階級與工農共分權力之原則上」。由於非蘇維埃組織，且拒絕共黨統治，共黨領袖遂謀推翻之。欲以一九一七年以來在各地建立之蘇維埃聯合為烏克蘭之統治力量。一九一七年十二月六日史達林對基輔之蘇維埃發出如下指示：「此地之權力，一如全國其他各地，應屬於工人、軍士及農民代表....立即召集烏克蘭之工軍農代表區域會議....宣布蘇維埃之勢力....不能或讓」。十二月廿四日，由共黨主持之所謂全烏克蘭蘇維埃會議在卡科夫(Hharkov)開會，宣布在烏克蘭獲得全部大權。當時中央政府仍握實權，不肯降服，共黨遂以武力建立政權。紅軍進入基輔。一九一八年一月廿二日，中央政府宣布烏克蘭獨立。二月八日共軍佔基輔，即在其處建立蘇維埃政府。烏克蘭政府向德求救，德軍迅將烏克蘭蘇維埃政府推翻，同時亦解散原有政府，而建立斯克洛帕德斯基(Skoropadsky)之傀儡政府。德軍敗後，舊政府分子在基輔宣布成立一烏克蘭督政府(Directorate)。共軍再度進佔卡科夫及基輔。一九一九年三月五日，全烏克蘭第三次蘇維埃大會在卡科夫召開，抄襲蘇俄憲法，頒布烏克蘭社會主義蘇維埃共和國之憲法。
其後兩年中，烏克蘭成為真空地帶。軍隊來去，紅、白勢力與農人之綠派交相爭戰，混亂達於極點。一九一九年七月，但尼金(Denikin)之白軍獲基輔，繼續北進。十二月但尼金敗，紅軍克基輔。次年，督政府之獨裁者帕特盧拉(Petlura)連合波蘭人進犯烏克蘭。一九二〇年五月至六月佔基輔。擊退波人進侵後，烏克蘭重獲和平。次年大半年中，農人雖繼續反抗蘇維埃制度，但一九二一年中，蘇維埃勢力在烏克蘭大致確立。
共黨在外高加索之發展幾相類似。十月革命時，共黨在外高加索諸省建立一微弱之力量，主要根據地為巴庫(Baku)，短時間曾建立地方共黨政府，其他地方亦成立少數之組織，但無外援，不足以舉事。喬治亞之領導為孟什維克(Menshevik)，亞美尼亞為達希拿克(Dashnak)，亞受拜疆為穆沙瓦特(Musawat)或平等黨，皆為反共者。三地欲組外高加索聯邦共和國不成，乃分別宣布獨立，各奔前程。但為時不久，一九一八年年中，土耳其軍隊佔亞美尼亞及亞受拜疆之大部。德軍一部受喬治亞之請，佔喬治亞，以防陷入土耳其之手。德土敗後，英國短時間佔領。一九一九年年底英軍退出，外高加索諸共和國遂與蘇俄直接接觸。
共黨領袖絲毫不放過時機。其第一對象即亞受拜疆。一九二〇年春，巴庫共黨起事，不利。主其事之軍事革命委員會向列寧求救。紅軍立至，佔領全境，建立亞受拜疆社會主義蘇維埃共和國。
其次為亞美尼亞。一九二〇年十一月下旬，另一次共黨在亞受拜疆與亞美尼亞邊境舉事，不利。軍事革命委員會向紅軍求救，得手後，即於一九二〇年十二月二日成立亞美尼亞蘇維埃共和國，並得莫斯科承認。一九二一年二月中旬反共勢力暴動，佔埃利萬(Erivan)及其他諸重要城市，新政府又以紅軍之援，而能平定叛亂。
最後為喬治亞。當波蘭戰事失利時，蘇維埃政府曾於一九二〇年五月七日與喬治亞訂立和平條約。第一條即謂：「俄國無條件承認喬治亞國家之存在及獨立，並自動放棄在喬治亞所有之主權」。第二條，俄國同意：「阻止任何對喬治亞內政之干涉」。儘管如此，共黨仍於一九二一年二月武裝暴動，求援於蘇俄。二月廿一日共軍越過邊界，佔梯扶里斯(Tiflis)。四日後，宣布成立喬治亞社會主義蘇維埃共和國。
鞏固共黨在此區域勢力之次一行動，為一九二二年外高加索聯邦社會主義共和國之建立。此舉原為布杜米的完尼(Budw Mdivani)所領導之共黨及亞美尼亞、亞受拜疆地方勢力所反抗，但米的完尼及其徒眾均為黨中所開除並受清算，因史達林謂：「彼等不特不服從黨之決定，且抗拒之」也。由此可見地方愛國主義儘管有共黨之掩護，亦不得不屈服於莫斯科之黨部。
蘇維埃權力之擴張於其他地帶，大部分由共黨在內戰期間軍事勝利決定之。當聯盟國撤退其派遣軍，白俄軍隊亦失敗後，共黨對於殘餘地方性之反抗組織不難處置。其團結新得領土之法，則因地方情形不同而各異。一九二〇年中央執行委員會下令組織巴斯克(Bashkir)、韃靼(Tatar)、哈薩克(Kazakh)、蘇瓦希(Chuvash)、卡爾米克(Kalmyk)等區自治社會主義蘇維埃共和國。所有各地皆入蘇俄組織之中。蘇維埃勢力旋即深入北高加索，而於一九二一年一月成立塔其斯坦(Daghestan)及山族共和國(Republic of the Mountaineers)兩個新自治社會主義蘇維埃共和國，後者繼又分為數自治區。一九二一年十月復征服克里米亞之韃靼，成立克里米亞自治社會主義蘇維埃共和國，屬於蘇俄聯邦之內。
一九二〇年紅軍派遣軍進入中亞，建立蘇維埃政權。由於紅軍之助，解散基瓦(Khiva)獨立政府，代之以克拉子模(Khorezm) 蘇維埃共和國。不久更與蘇俄訂約，受其軍事及政治統治。同時，共黨力量又進侵布克哈拉( Bokhara)，逐固有之統治者，宣布成立蘇維埃布克哈拉，將政權交與費族拉· 科加葉夫(Faizulla Khojayev)所領導之剛剛萌芽並不十分可靠之布克哈拉共黨。一九二一年三月四日，布克哈拉蘇維埃繼克拉子模蘇維埃之後，亦將軍事及經濟政策交付蘇俄管理，而結約保證新共和國之完全「獨立」。一九二一年四月，中央執行委員會下令成立自治之土耳其斯坦社會主義蘇維埃共和國，以塔什干為首府，直隸蘇俄，並由紅軍駐防，以維護秩序。中亞之蘇維埃組織，至是遂告完成。但安佛(EnverPasha)及巴斯馬契(Basmachi)領導之反共暴動仍不斷發生。經過相當時期戰爭，革命始被壓服。一九二二年八月四日，安佛被殺。是年秋，中亞大部區域皆成立蘇維埃政權，然小規模之反抗行動在此後數年仍不斷發生。
蘇維埃勢力在西伯利亞之發展，遭遇很多阻礙。如捷克軍團(Czech legions)、地方反共勢力、科察克(Kolchak)軍隊、謝米諾夫(Semenov)之軍隊、西伯利亞哥薩克之領袖、日本在東海濱省之軍隊等。一九一九年年終，捷克軍團之撤退及科察克勢力之崩潰，為共黨進入西部西伯利亞打開門徑。同時遠東共和國在東部西伯利亞之外貝加爾區建立，是即所謂日俄間之緩衝國。蘇俄雖於一九二〇年承認其獨立，但於一九二二年十一月十五日又由中央執行委員會下令併入蘇俄。日本軍隊及其心腹謝米諾夫仍據海參威及東海濱省。直至十一月底，日軍撤退後，蘇俄始完成西伯利亞之佔領。
在恢復帝俄版圖時，共黨倚仗紅軍之力量甚多。但軍隊並非其唯一武器。當外國軍隊干涉俄國革命侵入俄土時，激起俄人之愛國熱誠，此種熱誠遂為共黨所利用。白俄將軍們所持之反動政策，亦促使許多對共黨本無好感之人傾向共黨。對於一部分貧苦農民及受壓迫之少數民族，共黨常以解放者之姿態，給予彼等以解除白俄所施壓迫之希望。凡此一切，皆為共黨成功之因素。
四、蘇俄之民族政策
蘇維埃之民族政策為企圖將紅軍所征服之疆域內各民族鎔為一爐。一九一八年之憲法曾宣布：「所有公民不論屬於何族一律平等」。允許具有「明顯之習慣與民族特徵」之地區聯合為一「自治區域組合」，「在聯邦之基礎上」加入蘇俄。但民族委員史達林對自治之解釋為：「自治為一形式。問題癥結為在此形式中包含何種階級內容。蘇維埃政府不反對自治，但僅為一切權力在於工農之自治。各民族之小資產階級不但被剝奪權力，抑且不能參加政府組織之選舉」。在蘇聯產生自治之社會主義蘇維埃共和國，其責任為解除各民族小資產階級之權力，而置之於勞工大眾之代表—共黨之手。其間所有任何與此原則不符之措施，不過為一時權宜之計。如在中亞，早期曾短時間給予當地商人及教士以實質上之便利，其後共黨勢力漸形穩固，即將彼等權利取消。
當共黨掌握政權後，即遭遇如何統治新蘇維埃帝國內各種不同民族之問題。黨內意見紛歧，約分數派。一為抽象之國際主義派，主張消滅所有民族意識。此派以列寧在一九一三年所稱：「普羅階級不僅不從事發揚國威之戰爭....警告大眾排除此等妄想」之言為出發點。其份子有時為大俄羅斯人，有時則為俄化之異族。彼等認為任何足以刺激落後民族情感之舉，皆屬危險與反動，因反對予少數民族以自治之權。此點正與舊日之大俄羅斯精神與正在形成中之新官僚階級的實際利益略相符合，因大俄羅斯之優越感已深入共黨圈內。辛諾維也夫(Zinoviev)於一九二〇年九月十七日在彼得格勒蘇維埃之演說中宣布：「吾人不能缺乏亞受拜疆之石油及土耳其斯坦之棉花。但吾人取得需要之產品，係以先進之身分以文化之光領導其他各民族，非像以前之剝削者」。其說法儼然「白人負擔」之俄國版。列寧心中亦深種此種思想。尤其一九一九年在第八次共黨大會中宣言：「撕開若干共產黨員，汝將發現一大俄羅斯主義者」，可見一斑。
第二派為各民族共和國共黨，如烏克蘭之斯克瑞普尼克(Skrypnik)及喬治亞之米的完尼等，不僅尋求少數民族文化及經濟上之發展，更力爭其真正自治。此種觀念發展至極端，即為地方民族主義。蘇俄視之為異端。故米氏不久被清算，斯氏亦被迫自殺。
至於此期黨部之態度則介乎二者之間，力圖避免極端之大俄羅斯主義及過分之地方民族主義。第十次共黨大會議決：「黨之任務為幫助俄羅斯以外之勞工大眾追上中央....幫助彼等：
(1)在與此等民族生活方式相合之形式下，發展並固定其蘇維埃政府系統。
(2)發展並鞏固其法庭，行政機構，經濟團體，政府組織，應用本地方言，並任用熟悉本地風俗習慣之地方人士。
(3)建立出版、學校、戲院、社交中心，及一般文化與教育機構。使用本地語言。
(4)組織並發展一學校教育之綜合系統，(首先看重吉爾吉斯、巴什克爾、吐克曼、烏茲貝克、塔其克、亞受拜疆、韃靼及塔其斯坦)施以普通教育與職業技術之訓練。使用本地方言，以期迅速產生技術熟練之工人及蘇維埃與黨務各方面之行政人員。」
上項決議明示黨方鼓勵少數民族方言之應用，及發揚其功效以提高教育水準之決心。其本來目的為藉方言、文化及教育系統為媒介，以實現少數民族之蘇維埃化。史達林曾謂：「為取得俄羅斯以外民族之支持」，需要「邊區所有之蘇維埃機構如法庭、行政機構、經濟機構、直接政府機構、黨的機構，皆儘可能由本地人組成，以其通曉當地居民之生活方式、禮節、習慣與語言也」。此種政策易說而難行，其應用僅限於助長少數民族中新蘇維埃制度之控制。
在扶助少數民族之發展中，蘇俄之民族政策在形式與內容上顯有很大差別。史達林於一九二五年五月十八日在共黨勞動大學之演說中曾謂：「如何建立民族文化，用地方語言發展學校及課程，自本地人中訓練人才，與社會主義及普羅文化建立相配合，並非一不可解決之衝突。吾人正在建立一含有社會主義內容之普羅文化。在從事社會主義建設之不同人民中，依賴不同之語言、生活習慣等等有不同之形式及方式表現。以普羅為內容，以民族為形式，是即全人類之統一文化，社會主義即向此方向進行。」明示大民族國家實即共產主義之巨構。
黨之領導者擬調整其政府形式，以適應各種民族文化之特殊形態時，並不準備放棄共黨本身所建立之中央集權的原則。在早期各民族團體企圖以黨為民族聯合陣線之組織時，列寧與史達林皆斷然拒絕那種含有「不統一及分離元素」之聯邦主義，而堅持組織一「單純、不可分之普羅集團，即為國內所有民族的普羅階級而設之黨」。當共黨向邊區擴大控制時，組織了名義上分離之共黨(如烏克蘭、白俄羅斯等共黨)。但其主要作用皆為俄共之附屬機構。彼等有議會代表，但皆受中央委員會及其他俄共組織之指揮。第十四次共黨大會中安德列也夫(Andreyev)宣布：
「吾黨....為一中央集權之黨。所有存在於我們中間之民族性的黨如烏克蘭、外高加索、
中亞等皆有區域委員會之職權。黨之本身仍為自頂至踵之中央集權」。
地方共黨之領袖如拒絕服從中央，必難久於其位。及至一九二五年第十四次共黨大會電俄共(RKP)易名為共黨大聯合(VKP)，各民族政黨遂與俄共融為一體。
當新蘇維埃政府在內亂及國際干涉中形成，並恢復帝俄大部版圖時，為了新得領土，遂將統一之政府組織分裂以求適應，並將此種處置置諸憲法之中。當時經過激烈爭執，所得之解決僅為臨時性者。有些僅與蘇俄相聯，為其中所屬之自治共和國或區域是；有些名義上成立獨立之社會主義蘇維埃共和國，與蘇俄結約聯盟，實際則屬其下，如烏克蘭、白俄羅斯、外高加索等是。一九二〇年十二月廿八日與烏克蘭社會主義蘇維埃共和國所訂之條約，主要即為軍事與經濟之聯合。所有軍事、海軍、人民經濟、對外貿易、金融、勞工、運輸、郵電等委員會皆與俄方連結一起。白俄羅斯及外高加索亦大同小異。布克哈拉(Bokhara)及克拉子模則包括較高程度之自治，無混合之委員會，僅有一軍事同盟及俄人有指定之經濟地位。但此兩地之「獨立」，並不長久。一九二三年十月布克哈拉成為社會主義國家，一九二四年克拉子模繼之。同年，廢除土耳其斯坦自治社會主義蘇維埃共和國。中亞蘇維埃則分為烏茲貝克及吐克曼二聯合共和國。布克哈拉併入烏茲貝克社會主義蘇維埃共和國，克拉子模則分屬烏茲貝克及哥薩克社會主義蘇維埃共和國。
五、蘇聯之成立及一九二四年之憲法
新蘇維埃帝國形式上之統一，可於一九二一年第十次共黨大會關於民族問題之議決案中見之。該案宣稱：「蘇維埃共和國之聯合，為解救帝國主義者之束縛及民族之壓迫之唯一方法」。一九二一年十二月第九次全俄蘇維埃大會，烏克蘭、白俄羅斯、亞受拜疆、喬治亞、亞美尼亞皆有代表參加。中央執行委員會亦有彼等之代表。同時，所有統一之現象，表面上皆為各民族共和國所要求。一九二二年十二月十三日，新近成立對抗米的尼克及其他喬治亞領導之共黨之第一次外高加索蘇維埃會議通過決議，促成蘇維埃社會主義共和國之大聯合。同日，烏克蘭蘇維埃大會通過一類似之決議。次日，白俄羅斯蘇維埃會議亦有同樣做法。十二月廿六日第十次全俄蘇維埃大會以史達林之推動，加以承認。四日後，四共和國已派代表參加之全俄蘇維埃大會改組為蘇聯之第一次蘇維埃大會，發布鄭重宣言，同意蘇聯之成立，並訂條約。此約即為新聯邦憲法之基礎。第一次蘇維埃大會之代表，黨員佔百分之九四點八，共黨之領導權已明白顯示。
第一次大會選出新中央執行委員會，並指定其主席團負責起草憲法。起草時，諸人意見紛歧，直至第十二次共黨大會及中央委員會開會時，始有政治局作最後解決。此項討論反應新聯合會中至少三種不同之觀念：第一為聯邦主義者。彼等依照第十二次共黨大會對於民族問題之決定，以共和國之聯合「並非含有保證民族共和國自由發展意旨之平等政府之聯合；而為組織一『不可分』之共和國之開始」。反對組織各民族分別推舉代表之第二議院，企圖將蘇維埃融為一個組織嚴密之統一國家。在第十二次共黨大會中，史達林指摘此輩為「死硬之國家主義派」。
第二派與之相反，堅持聯邦之形式，以保證非俄共和國相當程度之自治，烏克蘭黨部諸領袖如拉科夫斯基(Rakovsky)及斯克里普尼克與其他少數民族之代表，皆主此議。此輩贊成由四共和國聯邦代表組成之第二議院。為阻止蘇俄控制此議院，拉氏要求每一共和國不得超過總投票之五分之二。烏克蘭之代表亦建議蘇維埃聯合與民族蘇維埃須各有其主席團。外交與對外貿易委員會亦應屬共和國聯邦，而不應具統一之形式。史達林於一九二二年六月十二日對民族共和國及區蘇維埃之負責工人集會之演說中，坦白指出烏克蘭所招致之糾紛：
「政治局對烏克蘭諸同志之意見有若干不贊同處....烏克蘭諸同志忽略憲法中
『共和國應連結為統一之國家』之字句....烏克蘭諸同志要求將對外貿易及外
交委員會改為直接人民委員會，不採統一之形式....如此，則將何以成為統一
之國家?....由於烏克蘭諸同志不同之見解，可見彼等企圖將『聯合』(Union)
解釋為介乎聯邦與邦聯之間之組織，並且傾向於邦聯....吾人所建為聯邦共和國
而非邦聯，其軍事、外交、對外貿易等等皆屬統一。」
蘇聯之憲法最後於一九二四年七月六日中央執行委員會通過，並於一九二四年一月三十一日由第二次全俄蘇維埃大會承認。其中包括史達林及政治局之意見。首章謂世界分為資本主義與社會主義兩大陣營，蘇維埃共和國在資本主義國家包圍之中，有統一陣線之必要。宣告蘇聯之組織為「趨向世界性社會主義蘇維埃共和國中，所有國家工人之聯合之決定步驟」。第二部分包括聯合中各份子，如俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯、外高加索共和國。宣告彼等同意在一「聯合國家」之內團結之條約。蘇聯之最高組織權力無所不包，諸如外交、對外貿易、戰爭與和平問題、國家經濟之指導、財政政策、國家預算、軍隊之控制、教育、司法、公共衛生、及其他一般認為屬於地方性之權力，皆在其職權範圍之內。聯邦共和國所餘之職權有限。且聯合共和國之邊界非得彼等同意，不能變更。憲法鄭重宣言，每一聯邦共和國保留「自由」退出聯邦之權。此等權限之真正意義，卻為史達林於一九二〇年十月十日文中所示：
「當然，俄羅斯邊疆之民族及部落....擁有退出俄羅斯之不可讓與之權力」，但
「退盟之要求....在革命之現階段，變為一深度反革命者。」
憲法規定蘇維埃會議為蘇聯之最高權力機構。依照一九一八年憲法之輪廓，其會員包括城、鎮蘇維埃代表以三萬五千選民有一代表，省區蘇維埃以十二萬五千居民有一代表為原則。蘇維埃大會選出一中央執行委員會，由兩院組成。一為聯邦議會，以人口為原則選出。一為民族議會，由每一聯邦及自治共和國選出五人，每一自治區選出一人組成。兩院分擔中央執行委員會所有之權力。中執會在蘇維埃大會休會期間，為蘇聯之最高權力機關。所有由中執會名義發布之命令及法規皆須兩院同意。在中執會休會期間，由兩院代表所組成之主席團行使中執會之權力。
憲法分人民委員會為三類：第一類為全聯邦人民委員會，僅存於蘇聯人民委員會議，包括外交、軍事、海軍、對外貿易、交通、郵電等。第二類為聯邦共和國人民委員會，蘇聯政府及聯邦共和國皆有之。後者執行中央之決定。此類包括國家經濟最高會議、食物、勞工、金融人民委員會及農工視察委員會。政治警察，屬於蘇聯之人民委員會議，但在地方上，則通過屬於聯邦共和國人民委員會議之代表行使職權。第三類為所謂共和國人民委員會，僅存於共和國，在USSR無相當之組織。包括內政、司法、教育、衛生及社會福利。蘇聯政府保留發布所有此等基本法規之權力。以上所述政府職權上雖有不同程度之地方分權，但政策之控制則為高度之中央集權。在整個聯邦組織背後為一統一之黨，但其政治之獨裁，甚至其存在，憲法皆未提及。
此次新憲法異於一九一八年者，即有一最高法庭及檢察官，屬於蘇聯之中執會。最高法庭之職權，包括向聯邦共和國最高法庭提供聯邦立法問題之意見，審查低級法庭之判決，檢舉違反聯邦法律之處，審查聯邦共和國所通過之法律並解決其爭執。最高法庭無權制定法律。檢察官如對最高法庭不同意，可向中執會主席團提出抗議。最高法庭直屬中執會，中執會遂握最高之司法、立法及行政權。
一九二四年之憲法與前此者，同屬掩人耳目。條文中列舉新聯邦形式上之政府組織，但在蘇維埃系統中，主要力量卻隱而不見。黨之統治藏於一偽造之代表制度背後，暗中行使其領導權。此蓋一般獨裁者常用之慣技，藉憲法之掩飾，將彼等之獨裁權力，藏於習慣與法權之保護衣中。
黨中於起草憲法時所生之爭端，反映隨聯邦之產生以俱來，黨中繼續存在之緊張情緒。烏克蘭及其他非俄共黨為保留某種限度之自治而作之努力，表示蘇維埃帝國根深蒂固不斷危害之危機。同時，史達林及其政治局同僚摒除毫不掩飾之統一政策，而在憲法中設置民族會議及聯邦共和國，表現其政治上之聰明。憲法實際上對民族自治之限制雖然極大，但民族代表形式之保留，仍屬必要。一則以之緩和民族情感，一則為爭取東方尚未完全融合之民族之支持。
此後數年新聯邦共和國之加入，表示此種計劃之有效。土耳其斯坦及烏茲貝克於一九二五年加入，塔其克於一九二九年加入。同時，新自治共和國與自治區亦不斷產生，皆所以給予少數民族之熱望以形式上之承認。
一九三〇年前後數年之蘇維埃民族政策，代表兼採中央集權與地方自治形式之巧妙處置。尤以一九三〇年以前數年為最著。其真正效果為擴張各地方言之使用，以訓練當地共黨分子充任公共行政人員，有時甚且負相當責任。同時，中央政府卻迅速撲滅各地新領袖之任何謀求獨立或實現地方主義之企圖。一九二六年四月廿六日，史達林致卡干諾維支(Kaganovich)及烏克蘭共黨中央委員會其他份子之信(一九四八年全部首次公開發表)，即代表此期蘇維埃民族政策之真正目的。史達林雖宣布贊成黨及政府機構之逐漸烏克蘭化，但卻明白反對強制之烏克蘭化。尤其反對任何使烏克蘭文化及社會生活脫離一般蘇維埃之文化與社會生活之烏克蘭運動。對烏克蘭共黨文學家麥考拉· 克維洛維(Mykola Khvylovy)提倡「脫離莫斯科」運動，為烏克蘭一般知識份子之領導一事，大事抨擊，以其將導致「一般對莫斯科、俄羅斯、俄羅斯文化及其最高成就列寧主義之鬥爭」。克氏之保護者，烏克蘭教育委員顯姆斯基(Shumsky)旋即去位。一九二九年，復大舉清除烏克蘭愛國主義之運動，大批在內戰期間反共及加入解散烏克蘭同盟(SVU)之著名知識分子被捕。顯氏後任斯克里普尼克被視為烏克蘭愛國主義者，亦於一九三三年自殺。
將近一九三〇年時復剷除其他民族共和國地方主義之中心。一九二九年白俄羅斯大批官員及知識分子以加入反共地下組織民族民主黨之嫌疑而被捕。民族主義者之清算直伸展至亞美尼亞、克里米亞、土耳其斯坦及其他地區。雖共黨人員亦不能免。隨史達林對黨及政府機構控制力之鞏固以俱來者，為莫斯科對民族共和國監視之日益增加。
將近一九三〇年時之工業化計畫，亦為加強中央集權之因素。新實業委員會之產生基於統一之原則，聯邦共和國僅能擁有小規模之地方工業。一九三五年左右，蘇維埃聯邦主義之有名無實，已逐漸明顯。
六、蘇聯一九三六年之憲法
一九三五年二月，共黨中常會主席團令莫洛托夫在第七次全蘇維埃聯合大會中，提議修改憲法，使其更合乎蘇俄各階級合作之情形，並使選舉方法更為民主—以平等的選舉代替不完全平等之選舉，用不記名投票代替記名投票。大會一致通過莫洛托夫之提議。中央執行委員會乃指定一憲法委員會起草新憲。此委員會有布哈林(Bukharin)、拉狄克(Radek)諸人，而以史達林任主席。一九三六年六月，史達林將新憲草案提交中常委主席團通過並予公布，令蘇聯人民討論及提出修正意見。據說人民熱烈歡迎，並一致贊成。此舉竟為史達林欲使世界上知道其憲法曾經人民討論，且為全民所擁護。同年十一月第八次全蘇維埃聯合大會開會，史達林親將草憲提出，並發表重要演說，謂自一九二四年以後五年計畫使工業社會化，農業集體化，地主、富農、資本家、商人俱被清算，所餘僅有工、農與知識分子，俱能和諧地為公共利益而團結合作。故憲法應加修正，使其與經濟、社會之新變遷相合。新憲法應予人民以普遍選舉權，廢除工農不平等之待遇及以前之間接選舉法，並推行不記名投票。蓋舊階級已完全消滅，新階級--工人與農人--皆能合作，效忠於社會主義。然「共黨之領導政權之地位，仍須予以保存。蘇聯之內，僅此勇於保護工農利益之共黨一黨，可以存在」。史達林認為共黨是勞工大眾利益之擔保者，是全體工作人民之民主之給予者。謂「蘇聯憲法為世上唯一徹底民主之憲法」，在國際上可以發生極大作用。「當今日法西斯之濁浪玷汙勞工階級之社會主義運動及文明世界中好人之民主努力之時，蘇聯之憲法將為反法西斯之訴狀，宣告社會主義與平民政治之勝利。蘇聯新憲法將予今日與法西斯野蠻力量鬥爭之一切人以道德上及實際上之幫助」。由此可見，一九三六年憲法之目的為使西方各民主國家相信蘇聯為一真正民主或至少向民主方向發展，得到人民之擁護，因而誘引西方各國與之聯合反抗德、日、義之侵略。新憲法於同年十二月一致通過公布，但旋即繼之以大清黨，將其騙局揭穿。
一九三六年之憲法雖曾加修正，大體至今仍為有效。其重要條款可簡述如下：第一章標名為「社會組織」，明定「蘇聯為工人農人之社會主義之國家」。其中第十條規定人民有權私有其住宅、器具、用品及工作與儲蓄所得之收入，並可將此款遺產傳之後人。此種口惠而實不至之空文，顯係對國外宣傳而設。以後八章皆為關於國家政治機構者。仍定政體為聯邦，並予任何一共和國以自由脫離之權。國家最高主權握於聯邦最高蘇維埃。此蘇維埃分為二院：一為代表人民者，由每三十萬人直接選出一名；一為代表民族者，由每一共和國直接選出二十五名，每一自治共和國選出十一名，每一自治區選出五名，每一民族區選出一名組成。兩院任期均為五年，均有提議定法之權。如兩院爭執不決，則主席團有權解散兩院，另行選舉。依照一九三六年之規定，主席團由主席一人、副主席十一人、書記一人及委員二十四人構成之。人選皆由兩院聯合開會舉出。現已改為主席一人、副主席十六人、書記一人、委員十五人。主席團為國家領袖，有召集及解散最高蘇維埃之權，有任免閣員之權，有否決閣員會議(Council of Ministers，一九四六年以前稱為人民委員會議)議決案之權，有解釋法律、發布命令、批准條約、廢除條約、頒布大赦、宣布戒嚴命令、動員之權。在最高蘇維埃不集會時，彼等尚有宣戰之權。行政大權屬於閣員會議。閣員由主席團任命，然須經最高蘇維埃承認。就理論上言，閣員對最高蘇維埃及其主席團負責。最高蘇維埃中任何代表皆可詢問閣員，後者須在三天之內予以口頭或書面之答覆；但在歷次最高蘇維埃之會議記錄中，卻從未發現有人行使此權。政府機構仍與以前一樣，分為全聯邦者、聯邦共和國者及自治共和國者三種。重工業多由全聯邦性之機關管理，輕工業及農商則漸改由聯邦共和國之機構處理，但計畫指導則仍由中央集中控制。閣員會議之命令，任何機構均須奉行。
司法方面，蘇聯最高法院之下有各聯邦共和國之高等法院，各自治共和國與各地區之法院，又有最高蘇維埃設立之特種法庭及人民法庭。人民法庭之法官由人民選出，三年一任。其他法院之法官均由各級蘇維埃選出，五年一任。被告原有請律師辯護之權，但根據歷次清黨之經過，許多被告並未得享此權。憲法第一百一十二條規定法官除受法律約束以外，絕對獨立。關於此點，蘇俄法學家坡力安斯基(Polyansky)在一九五〇年曾於其「執行蘇維埃制度與黨策之蘇維埃刑庭」一文，加以明白之解釋。他說：「史達林憲法第一百一十二條所稱之法官獨立，並非指政治性之獨立，因法官須服從法律，而法律即蘇維埃統治之意旨，故要求法官服從法律與要求其服從共黨之政策，在我們國內是不會衝突的」。憲法規定檢察長由最高蘇維埃任命，低級之檢察官須受其指示，去監察各政府機構各公務員與各公民是否嚴謹的奉行法律。他們並可向最高蘇維埃之主席團抗議最高法院之判決案。同時憲法上也規定人民不經法院判決或經檢察官許可，不得被捕，但證以流亡海外之俄國難民之常被特工人員拘捕謀害，可見此條之徒為虛文。
第十章規定公民之基本權利與義務。所謂義務是遵守憲法，服從法律，嚴守勞工紀律，保護公共財產，服兵役及保祖國。所謂權利卻包含一個長表，列舉工作、休息、娛樂、求學與老病殘廢受養之權，男女平等，種族平等，及信仰、言論、出版、集會、結社、遊行之自由，個人身體、家庭之不可侵犯與私人信札之不受檢察等等。但事實上，蘇聯之工作權非有選擇工作之自由，乃是有如國家服役不計工資不顧環境之義務，罷工、怠工須受重罰。至於休息、娛樂須有錢才能做到，而近來蘇俄之假期往往取消，工作時間常常延長，勞作紀律日益加嚴，社會保險有名無實，養老金少得可憐，那些貧窮不堪的工人還能夢想在家裡休息幾天或是到外面旅行一次嗎?蘇聯的教育確是擴充得很快，但求學須受政府支配，只有少數優秀份子才由政府供給使其受專門高等教育，大多數青年僅能受些技術訓練為低級之勞工，無天才而又無錢無勢之人絕對不能窺學術之門。女子現在在黨、政、特務、農、工、商界，都差不多和男子一樣擔任工作，但究竟為禍為福，尚待思索。至於所謂種族平等之說，更是空話，蘇聯任何場所都把大俄羅斯族放在第一，並禁止一切非大俄羅斯民族愛國情緒之表現。自二次大戰發生之前，共黨便用愛蘇維埃之名以實行其大俄羅斯之帝國主義。一九四七年以來，更發動許多社會運動，反對彼等所謂「無根之世界人」(Rootless cosmopolitans)，來清算鬥爭那些可憐的猶太人，此種行動至今仍有加無減。憲法上規定信仰自由，而政府實行之政策卻為「用社會主義之教育重行教育勞工大眾，用反宗教之宣傳，科學知識之培養與教育之推廣以消滅宗教」(維辛斯基[Vyshinsky]語)。所謂言論、出版、集會、結社、遊行之自由，在一百二十五條規定的時候，便附了一個但書，說是要「與勞工階級之利益符合，用以加強社會主義之制度」，等於說明這些自由都是專為共產黨而定。至若個人身體家庭之保障，更是自欺欺人之語。
一九三六年之憲法更有一點異乎以前的憲法之處，即明白規定共黨之領導地位。第一百二十六條說：「勞工階級中的最活躍、最有政治自覺心的分子合組共產黨，以為工人發展社會主義制度之前驅，實為工人在公共與國家各方面一切組織之領導核心」。第一百四十一條又規定所有選舉之候選人只能由工人的公共組織—共產黨--提名。這樣規定一黨包辦選舉並永久專政的憲法，在世上也可謂絕無僅有了。
一九三六年的憲法曾幾經小加修改，如一九四六年將人民委員會議改為閣員會議，都是些無關宏旨的小花樣，惟一九四四年之修改，在當時頗為動聽。此次竟然允許每一聯邦共和國有權直接與外國訂約並交換使節，而且可以自練軍隊，這樣就把烏克蘭順利地送進聯合國。至若與外國訂約或互換使節，則至今十六個聯邦共和國尚無一國做到。英國在一九四七年曾經提出與烏克蘭直接發生外交關係，碰了一個大釘子。這是莫斯科利用憲法來騙聯合國的一個很有趣的故事。
僅有一黨提名之選舉，似乎勞民傷財，毫無意義，然而共黨卻另有看法。他們認為選舉是一種偉大的政治教育，可以加強政府與人民之聯繫。(維辛斯基語)因為驅使那些毫無意志自由之人來參加選舉，得到百分之九九點九八之人民投票，其中百分之九九點七三皆係擁護共產黨者(一九五〇年大選之結果)，既可自我陶醉，亦可對外示威，更可產生一種黨與人民聯繫之機構。史達林說：「各級蘇維埃皆係集合勞工大眾於黨的引導下之機構」，他們「最民主，故成為最有權威之民眾組織，可使大眾參加建造新國之工作，充分發揮革命能力及創造才幹，以消滅陳舊之制度，建設普羅之新制」。共產黨控制著各級蘇維埃，利用彼等推廣黨之勢力，並可將低級蘇維埃作為一種榮譽職位，去誘引黨外有才幹之人，為黨在地方上做實際之專門工作。
最高蘇維埃之代表，除黨中要人、政府權貴外，照例加上少數集體農場和工廠中之勞動英雄。他們有審核預算、組織政府及決定五年計劃之權，但一切大計皆由黨中安排妥當，會議場中不過為一種戲劇性之表演而已。大會照例須將預算中最無足輕重之項目略為增減一兩次，甚至擇一兩個高級官吏或輕或重地加以批評指摘，以表示人民代表之自由言論。凡此一切，皆可看出黨部對於代表導演之純熟細緻。
總之，蘇維埃之制度為假民主之名，以掩飾克里姆林宮中統治集團專制之實，將憲法當作神話來滿足群眾之幻想，控制群眾之意志，淆惑世人之視聽，並引誘許多不自由之貧苦民眾。為完成此種目的，其必需之手段即巧妙的宣布與無限的恐怖。