西漢宣帝時之地方政治
西漢宣帝時之地方政治
前言
政治者所以維持社會安寧，增進人民幸福者也。地方政治最爲親民，其制度之優劣，治法之良窳，影響人民生活至切且巨，故歷代爲政者莫不以此爲重焉。秦一統天下，革封建置郡縣，黜世襲之諸侯，以郡守縣令長治民，選賢任能，黜陟自上，地方政治爲之一新。然秦祚不及廿年，國基未固，帝運旋移，勘亂誅逆，立法定制之不暇，言及實施，短期内固未能見顯效。漢初，折衷封建郡縣之間，郡國並治。然景帝中五年（公元前145年）令諸侯不得復治國，任内史治民，又省列侯就國，事權在其相。此後所謂國者，實與郡縣無殊。郡縣之治於此定焉。
漢代政治概況
漢代政制頭重脚輕，中央有三公九卿，列卿將軍等備之。地方則僅郡縣二級，郡守縣令長之外置司隸校尉、刺史，總監察而已。行政諸官之中，以太守位最重要，總民政，專財賦，職司治民，進賢勸功，決訟檢奸，生殺賞罰，無所不統。邊郡者遇有寇患，且得掌兵司征伐。郡下有縣，萬户以上者置令，不滿萬户者置長，總一縣之政，誅除豪强得專殺。縣下有鄉，鄉下有亭，並爲自治單位。十里爲亭，亭置亭父，求盜以司門捕賊。十亭爲鄉，鄉置三老、嗇夫、游徼，以掌教化、司農事、捕盜賊。郡有郡尉，典一郡甲兵，又有校官，掌教育，設學校。縣曰校，鄉曰庠，聚曰序。行政之外，又以漢律簡而法嚴，得任意解釋，「所欲活則傅生議，所欲陷則予死比」（《漢書》〈刑法志〉），吏有不良，爲害滋甚，乃置監司之官，司隸校尉，疏劾大臣，兼察郡國，御史監監察州郡。文帝十三年（公元前167年）以御史監不能盡職，乃以丞相史刺察之，謂之刺史。刺史以六條問事：（1）强宗豪右有不法者。（2）二千石不奉詔。（3）二千石不卹疑獄，枉用重刑。（4）二千石違背國法，與豪强狼狽爲奸。（5）二千石選官時黜賢而用所愛。（6）二千石之子弟有犯法者。(參見《漢書》〈百官公卿表〉顏師古注引《漢官典職儀》)六條之外不問，以免干涉行政。每年課太守殿最，有冤獄可平反之。於郡守有黜陟之權，秋分巡行郡國，年終入京師奏事，帝以之周知地方政情。制度雖簡，然綱舉目明，地方政事，囊括無遺矣。太守時被召見，堂陛之間，不甚濶絕，初拜之時，入殿受策，即拜得免。縣令長亦得直接奏事于帝，郡吏以本郡人爲之，太守禮聘之。官吏之體既尊，使人知自愛，不輕犯法，帝亦可周知民情，免除上下隔閡，此漢制之優良處也。
漢宣帝兼採王霸之道
漢初值大亂之後，與民休息，凡事簡易，禁罔疏濶，相國蕭曹以寬厚清靜爲天下帥，民作畫一之歌，官吏之知名者寡。景武以刑法爲治，吏多酷烈爲聲，宣帝興於閭閻，深知民間疾苦，知民苦吏急，乃以寬和爲主。漢代循吏之多，於此爲最。宣帝爲政，雜王霸之道，綜覈名實，信賞必罰，以二千石爲吏民之本，最爲重視，嘗曰「庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也，與我共此者，其惟良二千石乎！」(《漢書》〈循吏傳〉)。每拜刺史守相，輒親見問，觀其所繇，退而考察所行，以質其言。有名實不相應者，必知其所以然，以慎選拔。既拜之後，又使其得久於位，以收治理之效。以爲太守，吏民之本，數變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，迺服從其教化。二千石有治理效，輒以璽書勉勵，增秩賜金，或爵至關内侯，公卿缺則選諸所表以次用之，以示嘉勉。上既以此相重，良吏之才亦得見用於時，故宣世良吏之盛，非才眾也，見用者多也。
漢宣帝時地方施政實況
宣帝時地方官吏之著者若王成、黄霸、朱邑、龔遂、召信臣、趙廣漢、尹翁歸、嚴延年、韓延壽、張敞等，皆能勸善懲惡，除暴安良，使民安居樂業，然致之之方，各有不同。王成勞來不怠，黄霸外寬内明，力行教化而後誅罰，勸農桑，崇節儉，以裕民爲先，民愛敬之。朱邑廉平不苛，遇民有恩，以愛利爲行，未嘗笞辱人。龔遂勸民勤於農事，消弭盜賊於無形，久之民皆有所積蓄，獄訟止息。召信臣務在富民，興水利，禁奢靡，勸民務在力田，所治郡户口倍增，盜賊獄訟衰止。(以上參見《漢書》〈循吏傳〉)嚴延年嚴於刑罰，盛於誅戮，所治郡令行，禁止一郡不法，其治務在摧折豪强，扶助貧弱，然任刑太過，致在河南有屠伯之稱。(參見《漢書》〈酷吏傳〉)趙廣漢治穎川郡用智術，使吏民相告訐，因得以爲耳目，盜賊不發，發亦輒得，一切治理，威名流聞，廉明精察，民不敢犯奸。然遇下有恩，推功善歸之於下，發於至誠，吏咸爲所用。爲京兆尹嘗奏請令長安游徼獄吏秩百石，其後百石吏皆差自重，不敢枉法，妄繫留人，以防爲民之害，京兆政清。尹翁歸廉平嚮正，明察有威，任刑罰，然緩於小弱，急於豪强，所在大治。韓延壽爲穎州守，教以禮讓，所至必聘其賢士，以禮待用，廣謀議，納諫爭，舉行喪讓財，表孝弟有行，修治學官，又置正、五長，相率以孝弟，不得舍姦人，閭里阡陌有非常，吏輒聞之，姦人莫敢入界。吏無追捕之苦，民無箠楚之憂，不任刑，惟以至誠感人，民咸去惡向善，不敢欺治。張敞敏疾幹練，賞罰分明，治京兆略循趙廣漢之迹，方略耳目，發伏禁姦，不如廣漢。然以經術自輔，其政頗雜儒雅，往往表賢顯善，不純用誅戮，大抵治民以教化爲先，刑罰特其不得已耳，所謂「道之以政，齊之以刑，民免而無耻。道之以德，齊之以禮，有耻且格」(以上參見《漢書》〈趙尹韓張兩王傳〉)。
結語
故任刑者往往其人一去，盜賊復起，而行教化者往往能化民成俗，歷久不衰也。然教化之外，使之有所資養，尤爲重要，「衣食足而後知禮義」(《管子》〈牧民〉)，細民具野心者寡，苟能使之安居樂業，自不願爲盜賊矣。宣世雖亦有任刑之酷吏，然循吏則尤眾，此宣帝倡導之功也。故終孝宣之世，吏稱其職，民安其業，地方政治稱佳善焉。
（說明：曾祥和教授（1920-2013）春風化雨六十餘年，1992年自台灣師大歷史系退休。據其女沈念祖言，本文寫作於1941-1943年就讀中央大學歷史研究所時。本文刊於《中國語文》月刊，第115卷，第3期，2004年9月）